积极发展，规范管理，改革创新

--教育部法制办主任孙霄兵谈《民办教育促进法实施条例》
本刊记者 吴绍芬

　　为了全面贯彻落实《中华人民共和国民办教育促进法》(下面简称为《促进法》)，2004年2月25日国务院第41次常委会讨论通过了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(下面简称为《实施条例》)，并于4月1日正式施行。它的出台是对《促进法》的进一步贯彻落实，是对其原则的细化和补充，从而使法律更具有可操作性；同时也将对促进我国民办教育的健康发展起到重大的推动作用。为了更好地把握法规内涵和民办教育发展的精神实质，记者近日采访了直接参与并主持《实施条例》起草的教育部法制办公室主任孙霄兵博士，就大家聚焦的，曾在《促进法》中反映过的热点、难点话题进行了解答。

　　记者：允许出资人取得合理回报，是促进民办教育发展的重要扶持措施，也是社会各界普遍关注的焦点。《实施条例》对取得合理回报的具体办法作了规定，其立法背景和依据是什么?

　　孙霄兵：民办学校的出资人是否可以取得合理回报，如何取得合理回报，是《促进法》制定过程中一个最为核心的问题。为了鼓励社会力量积极出资办学，促进民办教育的发展，在一定条件下允许民办学校的出资人取得一定经济利益上的回报，是符合现阶段民办教育的实际情况的。关于合理回报比例问题，始终是《实施条例》制定中的一个焦点，比例数一直是大家最关注的。为了便于它的操作，原想规定一些具体的比例，但是考虑到我国地广的情况，经济各方面的差异特别大，不太容易规定。所以，后来决定不做统一硬性规定，而是通过立法确定了一个根本原则，即应当使那些致力于教育事业、所办民办学校水平高、社会反映好的出资人得到激励，而使那些唯利是图、办学质量低、行为不规范的出资人受到惩戒。明确了这样的操作原则与方案，则既能保障民办学校自主权，又能通过限定条件和社会公布等必要程序使公共利益得到维护。

　　在条例中对“合理回报”的具体理解，我认为要注意把握好以下几点：其一，出资人取得回报的前提是当年有办学结余(第44条)，并且不得有发布虚假广告骗取钱财、抽逃出资或者挪用办学经费等9种违法行为(第47条)。其二，出资人取得回报的比例要根据与其他民办学校的比较情况确定。与同级同类其他民办学校相比较，收费高、用于教育教学活动和改善办学条件的支出占收取费用的比例低，并且办学水平和教育质量低的民办学校，其出资人从办学结余中取得回报的比例不得高于同级同类的其他民办学校(第45条)。其三，要明确民办学校取得回报比例的程序。民办学校在确定出资人取得回报比例前，向社会公布与其办学水平和教育质量有关的材料和财务状况；民办学校的决策机构根据本条例的规定作出出资人取得回报比例的决定；民办学校还应将该决定和向社会公布的与其办学水平和教育质量有关的材料、财务状况报审批机关备案(第46条)。其四，凡不按照条例规定取得的回报不是合理回报，并且要依法追究法律责任。包括：没收出资人取得的回报，责令停止招生；情节严重的，吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任(第49条、第50条)。

　　记者：税收优惠政策是促进民办教育发展的重要因素。《实施条例》对此作了补充说明，但仍没有规定比例，在实际操作中怎样才能进行更好把握?

　　孙霄兵：民办学校的税收及其优惠政策问题，是大家一直以来十分关注，并且与办学者的利益息息相关的。在实践过程中，我国的民办学校既有捐资举办，也有出资人出资举办，后者还分为出资人要求合理回报和不要求合理回报两种情形。尽管这三种类型的民办学校都属于公益性的，但是，从税收政策的公平性原则考虑，不同类型的民办学校所享受的税收优惠政策也应当不同。

　　《实施条例》中针对各类民办学校的不同情况，规定其享受不同的税收优惠(第38条)。其一，为了鼓励捐资办学和出资人不要求取得合理回报的办学，条例中规定这两种办学形式依法享受与公办学校同等的税收政策。其二，出资人要求取得合理回报的民办学校，这与捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校有很大不同。考虑到《促进法》把允许举办者从办学结余中取得合理回报的民办学校仍确定为公益性事业，所以本条例也对这类学校给予税收优惠。至于究竟享受什么税收优惠，条例授权国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。其三，为了将税收优惠政策落到实处，发生纳税义务的民办学校应当依法到税务机关办理税务登记手续，然后根据其具体情况依照税收优惠政策给予税收减免。需要指出的是，本条例没有在税收优惠比例方面作出具体规定，主要考虑到：第一，按照立法惯例，除专门的法律、行政法规外，一般不具体规定财政拨款、税收减免、银行贷款等具体数额或比例。第二，具体的税收优惠比例，可能会有所调整。一般而言，对于国家需要给予特别扶持的一些行业，其税收优惠政策基本上都是经国务院同意后以部门文件形式下发的。

　　记者：民办学校与公办学校具有同等的法律地位，是《促进法》的要求，也是民办学校及其师生的强烈愿望。在《实施条例》中相关的内容有哪些突破?

　　孙霄兵：关于保障民办学校和公办学校同等的法律地位，可以说是《实施条例》的又一重大亮点。在条例中，对于《促进法》中规定的原则和措施进行了细化和补充，主要表现在以下几个方面。一是保障民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权(第27条)。将这一权利上升到法律的高度，有利于保障民办学校与公办学校的公平竞争，创造有利于竞争和发展的办学环境，满足人民群众选择学校的需求。当然，招收接受高等学历教育的学生，应当遵守国家有关规定。二是明确了民办学校及其教师、职员、受教育者申请国家设立的有关科研项目、课题、升学、就业、社会优待、参加先进评选、医疗保险等方面，享有与公办学校及其教师、职员、受教育者同等的权利(第29条)。本条的规定具有较强的现实针对性。在长期的实践过程中，教育主管部门大多将公办学校和民办学校分开管理，没有实行管理的融通、融合，公办学校与民办学校的某些不平等因此没有得到有力的解决。新颁布的《促进法》和《实施条例》，力图从根本上解决这个问题，赋予它们同等的法律地位和权利，创造平等竞争的法治空间。三是实施高等学历教育的民办学校符合学位授予条件的，依照法律、法规的规定经审批同意后，可获得相应的学位授予资格(第30条)。这为民办学校积累实力、长足发展留下了充分的空间，有利于促进创办高水平的民办大学，整体提升民办教育的发展水平。四是规定了政府组织有关部门评优评奖、文艺体育活动和课题项目招标，要给民办学校的教师、职员、受教育者提供同等的机会(第31条)。

　　记者：立法的最终目的是促进民办教育事业的发展，作为民办学校来说，落脚点还是要提高教育教学质量。您认为《实施条例》中有哪些内容为提高和维护民办高等教育的质量和声誉提供了直接依据和保障?

　　孙霄兵：法律本身会起到两个方面的作用，它一方面维护法律主体所应享有的权利，另一方面规定法律主体应该履行的义务。作为规范和促进民办教育发展的法规而言，当然也不例外。在《实施条例》中，我们可以发现，有很多条款的规定其实是为提高民办教育的教学质量提供了法律层面上的保护屏障和制约措施。最直接的因素可以说有以下三点：

　　第一，专业和课程的设置以及选用教材是办出民办高校特色的前提。条例中规定“各级各类民办学校在遵守条例的有关规定的前提下，在专业和课程的设置以及教材的选用方面享有自主权”，“实施以职业技能为主的职业资格(技能)培训的民办学校，可以按照国家职业标准要求开展培训活动”(第22条)。这些规定既是落实学校自主权的重要体现，也是教育教学的重要组成部分，直接关系到学校人才培养的质量。

　　第二，教师是提高办学质量的关键。条例明确指出民办学校可自主聘任教师、职员(第24条)；实施学历教育的民办学校聘任的专职教师数量应当不少于其教师总数的1／3(第23条)。我们知道，用人机制灵活是民办学校的办学优势，聘用兼职教师是民办高校的普遍现象。但民办学校拥有一定数量的专职教师，是保证办学质量的实际和迫切需要。建立稳定的教师队伍，是学校教育教学质量的保障。为了保证教师的基本素质符合教育教学工作的要求，民办学校还应当建立教师培训制度，为受聘教师接受相应的思想政治、业务培训提供条件(第25条)。

　　第三，加强对民办高校的质量评估。教育行政部门、劳动和社会保障行政部门应当加强对民办高校的日常监督，定期组织和委托社会中介组织评估民办高校办学水平和教育质量，并鼓励和支持民办学校开展教育教学研究工作(第32条)。以上规定都充分体现了民办高校办学的优势，凸显民办高校"自主办学、机制灵活、讲求实效、适应市场"的特点。

　　此外，为了提高教育教学质量，条例对民办学校的设立、办学经费的保障都有严格的规定。如对于申请正式设立实施学历教育的民办高校，必须组织专家委员会评议并提出咨询意见(第13条)。对于公办高校参与举办民办高校的，应当具备"五个独立"(第6条)，要从法律层面上防止国有资产流失，保障公办高校、民办高校各自的声誉和质量。民办学校的举办者应当按时、足额履行出资义务等等。

　　记者：对于《实施条例》的颁布和正式施行，您觉得我们应该把握一条怎样的主线，才能更好地把握法规的精神内核?

　　孙霄兵：总体来讲，《实施条例》进一步落实了《促进法》的精神，加大了对民办教育的奖励和扶持力度；同时在规范管理方面，对管理民办学校的教育行政部门和其他行政部门、民办学校自身都有严格的规定，社会各方面也要积极予以支持、关心并进行监督。民办学校的教师、校长、学生都要认真学习法律，维护自己的权益，明确各自的职责。

　　最近，教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》已经由国务院批准正式实施，其中“大力支持和促进民办教育持续、健康、协调、快速发展”，是行动计划中的六大重要措施之一，充分说明了我国对民办教育发展的充分重视和高度关注。在新的时代背景和发展契机下，《实施条例》要贯彻一个“积极发展、规范管理、改革创新”的精神。强调规范管理，其实质也是为了更好地发展。同时要坚持与时俱进、改革创新，不断探索我国更好发展民办教育的新路子。（摘自：《中国高等教育》(京)2004.10.）

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